Hypocrisies soudanaises

Le 4 mars 2009, la Cour Pénale Internationale lançait un mandat d’arrêt international à l’encontre du Président soudanais Omar el-Béchir, pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité.

Pourtant, depuis lors, le maître de Khartoum, au pouvoir depuis le coup d’Etat militaire de 1989, n’a eu de cesse de narguer la juridiction de la Haye, en se déplaçant librement dans  le Golfe et dans plusieurs pays d’Afrique, comme à Syrte (Lybie) en juillet 2009, au sommet de l’Union Africaine dont il a reçu, ultime pied-de-nez, le soutien officiel.

Comment en est-on arrivé à cette improbable et désastreuse situation qui met un peu plus en évidence les faiblesses d’une Cour sans moyens policiers, et qui doit donc compter sur une hypothétique coopération des Etats pour l’application des sanctions qu’elle rend ?

Le Soudan, grand comme cinq fois la France, au carrefour de l’Afrique noire et du monde arabo-musulman, recèle tous les ingrédients belligènes que l’on peut trouver en Afrique : mosaïque culturelle, religieuse et ethnique, convoitises pétrolières, agricoles ou aurifères. A l’extrême Ouest, une région périphérique mal contrôlée par le lointain pouvoir central, le Darfour. Les tensions y sont envenimées par le voisin tchadien du Président Idriss Deby, qui met tout en œuvre pour déstabiliser son ennemi Béchir, et exacerbées par des conditions climatiques propices à la sécheresse, qui encourage le déplacement des populations et les rivalités agraires.

C’est ainsi qu’a éclaté en 2003 la guerre civile opposant les forces rebelles darfouries de l’Armée de Libération du Soudan (SLA) et du Mouvement pour la Justice et l’Egalité (JEM), soutenues par le Tchad, aux milices loyalistes janjawids qui se sont livrées à de terribles représailles, assorties de bombardements aveugles sur les populations. Leur politique de terres brûlées s’est soldée, selon les Nations unies, par quelque 300 000 morts et 2,7 millions de déplacés, dont 230 000 s’entassent dans des camps au Tchad. Ce sont aujourd’hui près de 4 millions de personnes qui dépendent de l’aide humanitaire apportée par les 10 000 personnels non gouvernementaux présents sur place, et évaluée à 2 milliards de dollars.

Pour stabiliser la situation, les Nations unies ont dépêché, dans la continuité de l’Union Africaine, la Mission conjointe des Nations unies et de l’UA au Darfour (UNAMID) en juillet 2007. Parallèlement, saisie par le Conseil de Sécurité (mai 2005), la Cour Pénale Internationale lançait un mandat d’arrêt à l’encontre de l’ancien ministre de l’Intérieur Ahmed Haroun et d’un chef des milices janjawids, Ali Kosheib, pour les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité perpétrés par les forces loyalistes. Le général Béchir n’en maintenait pas moins Ahmed Haroun au poste cynique de Ministre d’Etat chargé des Affaires humanitaires.

Ce cas d’espèce met en exergue les carences des protocoles de Genève, qui assignent aux Etats la responsabilité de réprimer les crimes de guerre perpétrés sur leur territoire. Or, si l’Etat est lui-même partie au conflit, comme ici, cette responsabilité devient bien entendu illusoire, et les suites données par Béchir aux inculpations de 2007 furent effectivement des leurres…

Ce constat est à l’origine de la création de la Cour Pénale Internationale (Traité de Rome, 1998), qui a vocation à se substituer en dernier recours à un Etat juge et partie, pour endosser cette responsabilité de justice répressive dans le cadre de crimes visant les populations (avec, donc, un spectre d’intervention étendu au-delà du seul droit de la guerre puisqu’il couvre trois chefs d’inculpation : crimes de guerre, crimes contre l’humanité et génocide, les deux derniers pouvant survenir en l’absence de conflits armés).

Aussi, c’est assez naturellement que face au manque de coopération et aux provocations de Khartoum, le Conseil de Sécurité a donné toute liberté au procureur de la CPI, qui a délivré le 4 mars 2009, ce mandat d’arrêt si controversé à l’encontre du général Béchir. Très vite, cette inculpation divise la communauté internationale, entre inconditionnels du droit et pragmatiques craignant les représailles du régime.

De fait, cynique, Omar el-Béchir répond en excluant de son sol 16 ONG et en menaçant d’étendre cette mesure à l’ensemble des humanitaires présents au Darfour. Odieux maître chanteur, il sait disposer là d’un levier de poids…

L’action humanitaire est indispensable au Darfour : le départ des ONG laisserait 1,5 Million de personnes sans soin et 1 Million sans eau, tandis que l’absence de ces témoins extérieurs signifierait inéluctablement une recrudescence des massacres libres, tempérés par la présence de regards étrangers dans les camps de réfugiés.

Aussi, Jean Ping, président de la Commission de l’UA, proteste que ce « mandat d’arrêt menace la paix au Soudan », tandis que l’humanitaire bien connu Rony Brauman craint une radicalisation du régime : il considère que cette décision de justice est risquée et prématurée – il faut attendre, dit-il, un accord entre belligérants avant de demander des comptes…

En face, on trouve les adeptes de l’action et les apôtres du Droit, qui s’élèvent contre l’impunité et défendent qu’en dépit des risques et des paradoxes, « Si le Droit n’est pas sanctionné, il n’y a plus de droit » : ceux qui le bafouent doivent en rendre compte.

S’engager dans la voie des sanctions, c’est répondre à l’attente de victimes, qui veulent voir leurs bourreaux jugés et punis.

Abandonner les poursuites au nom de l’humanitaire, c’est au contraire renoncer et instrumentaliser l’action humanitaire, comme un feu vert donné aux belligérants pour poursuivre les hostilités « puisque de toute façon, les populations sont prises en charge »…

Entre ces deux courants divergents, on trouve les ONG restées sur place et sujettes à un terrible dilemme : collaborer avec Khartoum et demander la fin des poursuites, pour pouvoir continuer à exercer leur rôle incontournable sur le terrain, ou rester ferme à l’égard du régime, au risque de se faire expulser…

L’enjeu de cette crise n’est autre que le lien entre Justice et Humanitaire. Hautement symboliques et théoriquement complémentaires, les deux domaines peuvent, on le voit, rapidement se révéler antagonistes : là où l’action humanitaire vise à limiter les souffrances, l’action judiciaire ne risque-t-elle pas, au contraire, de les favoriser par contrecoup ?

Justice et humanitaire : duo ou dualité ? Sans avoir la prétention d’apporter une réponse universelle à cette question, il convient de démêler l’écheveau soudanais à la lumière de l’hypocrisie de chacun des acteurs.

D’abord, depuis plusieurs années, les Organisations Non Gouvernementales ont, pour certaines, largement contribué à brouiller les pistes : en collaborant avec la Justice, l’Humanitaire ne transgresse-t-il pas ses principes fondateurs de neutralité et d’impartialité ? Or, après leur contribution a posteriori au travail de Tribunaux Pénaux Internationaux (Sierra Leone, ex-Yougoslavie), certaines ONG ont ici témoigné à charge dans l’enquête internationale sur le Darfour : ce faisant, elles ont mis en danger leur présence sur le terrain, qui repose précisément sur leur neutralité. Dans cette confusion propice aux amalgames, le régime soudanais a vu le spectre des Etats donateurs, soupçonnés de travailler dans l’ombre à sa perte…

Afin de ne pas tomber dans des pièges similaires à l’avenir, les ONG doivent en conséquence redéfinir leurs positions pour garantir leur impartialité et ainsi conserver la confiance des interlocuteurs intérieurs, indispensables pour accéder au terrain.

Ensuite, le procureur de la Cour Pénale Internationale, en lançant ce mandat d’arrêt inédit, à l’encontre d’un Chef d’Etat en exercice, offrait à sa juridiction un retentissement médiatique inespéré pour cet organe jeune et balbutiant, fragilisé par des statuts complexes et des moyens très limités. S’engouffrant dans la brèche ouverte par le Conseil de Sécurité, et s’appuyant sur les statuts de la CPI qui lui octroient une compétence universelle sur les crimes internationaux (laquelle casse donc le Droit international qui garantit l’immunité des Chefs d’Etat lors de leurs déplacements à l’étranger), sa démarche s’inscrivait dans une double logique :

-        bien sûr, une logique de preuves reposant sur le dossier constitué par une Commission des Nations unies, et qui ne manque pas de pointer la responsabilité des dirigeants soudanais,

-        mais aussi et surtout, une logique plus contestable d’affirmation et de crédibilité : il s’agissait, avec ce coup médiatique, de justifier au monde (et en particulier aux bailleurs de fonds) l’intérêt de la CPI.

Enfin, le Conseil de Sécurité et les grands pays du monde ne sont pas exempts de tout reproche non plus. Car, en définitive, on peut se dire qu’en saisissant la CPI, puis en l’incitant à poursuivre le général Béchir, ils bottaient avantageusement en touche. De fait, en laissant libre cours à une décision à l’évidence impossible à mettre en œuvre, les grands Etats masquaient hypocritement leur manque de volonté  et prévenaient à moindres frais les accusations de désintérêt ou de délaissement à l’égard du Darfour : avec cette inculpation, ils faisaient la preuve, à destination des opinions publiques, de toute leur détermination à mettre fin au drame darfouri, tout en faisant l’économie d’une véritable action d’envergure.

Après l’action humanitaire, destinée à soulager les victimes sans pour autant nécessairement s’investir dans la résolution du conflit, vient le temps du Judiciaire : une décision sans effet, inapplicable, qui ne vise qu’à se parer des oripeaux de la bonne conscience et à opposer un symbole à une pénible et coûteuse mobilisation de moyens.

Tous ses aspects de la crise soudanaise sont pointés du doigt par les Etats africains, qui soutiennent le général Béchir et accusent la Haye de « néocolonialisme ». Pour ce qui les concerne, on peut toutefois se demander si la virulence de leur réaction ne procède pas plutôt de la crainte de voir la CPI poursuivre de nouvelles investigations au sein de leur propre pays, dans la continuité de cette jurisprudence…

Autant d’hypocrisies qui montrent en définitive que, fi d’idéalisme, Justice et Humanitaire sont tributaires de la realpolitik.

LC.

Réflexion nourrie d’une conférence donnée à l’Institut des hautes études sur les Nations unies par :

-        M. Philippe Ryfman, Professeur de Sciences Politiques à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, membre du Conseil d’Orientation de l’Action Humanitaire d’Urgence auprès du Ministère des Affaires étrangères, Administrateur de l’ONG Action contre la Faim-France,

-        M. Xavier Philippe, Professeur de Droit à l’Université Paul Cézanne Aix-Marseille II, ancien Conseiller juridique en Afrique du Sud (1994-2001), ancien Conseiller juridique du Comité international de la Croix-Rouge pour l’Europe de l’est (2004-2007)

-        M. Pierre Salignon, ancien Directeur général de Médecins sans frontières.

Vers un nouveau multilatéralisme ?

Voici l’article que je cosigne dans la Lettre Diplomatique du second trimestre 2009 (LD n°86) :

« Nées au sortir de la Seconde Guerre Mondiale, sous l’impulsion de quelques visionnaires, désireux de dépasser le fiasco de la Société des Nations, les Nations unies doivent aujourd’hui faire face à d’immenses défis et à la redistribution du pouvoir à la surface d’une planète de plus en plus multipolaire.

Cette situation périlleuse appelle une modernisation en profondeur du système des Nations unies. […]

Changement climatique, crise alimentaire et sanitaire, terrorisme international, crise économique et financière : tous ces défis sont cruciaux en ce qu’ils menacent l’équilibre et la stabilité du globe. Tous dépassent largement le cadre des huit plus grandes puissances et demandent donc une réponse planétaire.

Prise en compte avec l’élargissement à 20 du sommet de Londres en avril 2009, cette évidence doit maintenant se généraliser : comment, par exemple, prétendre réguler l’économie mondiale, sans l’Asie du Sud est, appelée à en devenir le cœur ? […]

Aujourd’hui, le monde est multipolaire et interdépendant […] : la régulation ne peut donc se faire de manière concertée sans la participation de ces pays émergents, désormais complètement intégrés à l’économie mondiale.

Emmenée par la Chine, l’Inde et le Brésil, l’irrésistible ascension des pays émergents conteste ainsi l’hégémonie du cercle privilégié des principaux pays occidentaux.

Dans son ouvrage The Post American World, F. Zakaria résume brillamment cette évolution, « the rise of the rest » (l’émergence du reste), et en particulier la position chinoise : “Il ne s’agit pas d’un livre sur le déclin américain, mais plutôt sur l’émergence de tous les autres. […] La Chine veut […] avoir du pouvoir, un statut et être respectée, mais en grandissant à l’intérieur du système, pas en le déstabilisant. Aussi longtemps qu’elle pensera que cela est possible, elle sera incitée à devenir un des acteurs du système “.

Selon M. Pierre Gire, Président de l’Institut des hautes études sur les Nations unies, il est donc “nécessaire d’adapter le système pour permettre cette intégration des marchés émergents : face à des défis qui demandent la contribution de tous, et dans lesquels tous veulent défendre leur point de vue, c’est donc bien l’avènement d’un nouveau multilatéralisme, assurant la prise en compte des nouveaux acteurs, qui s’impose. “

[…] »

Commentaire :

Une analyse qui rejoint l’appel lancé le 21 mai dernier par le Secrétaire général Ban Ki-moon, depuis l’Université Johns Hopkins de Washington : “Nous avons besoin d’une vision nouvelle, d’actions courageuses et de partenariats solides pour affronter les défis de la paix et de la prospérité. Aussi, j’en appelle à un nouveau multilatéralisme.”

De fait, pour espérer s’imposer comme la clef de voûte de cette nouvelle gouvernance mondiale, les Nations unies doivent bel et bien se moderniser, adapter leur message universel et leur fonctionnement aux réalités du monde d’aujourd’hui. Tout juste élu, le Président Nicolas Sarkozy en avait fait “une priorité absolue pour la France : nous n’avons pas le temps d’attendre “.

Reste désormais à passer de la parole aux actes. Et l’inertie institutionnelle a tendance à prévaloir. Les avancées sont laborieuses, avec notamment une épineuse question : doit-on élargir le cercle des membres permanents du Conseil de Sécurité, dotés de ce privilège exorbitant que constitue le droit de veto ?

Nombreux sont ceux, y compris parmi les Cinq, qui concèdent sur le principe que la mise à l’écart du Japon ou de l’Allemagne, vaincus de la Seconde Guerre Mondiale, n’a aujourd’hui plus de raison d’être et porte préjudice à la crédibilité et à la légitimité des décisions du Conseil de Sécurité. Pour autant, dans la pratique, les réticences sont bien plus aigues qu’il n’y paraît et certains, Washington et Pékin en tête, ne voudraient pas voir ce privilège accordé à d’autres. Sur fond de rivalités régionales profondes, même le compromis soumis au vote de l’Assemblée Générale en 2005, consistant à mettre en place de nouveaux sièges permanents sans leur attribuer le droit de veto, n’a pas abouti. Comment réagirait la Chine, par exemple, si les velléités du Japon ou de l’Inde à intégrer le cercle des membres permanents se faisaient de nouveau plus pressantes ? L’Empire du Milieu verrait-il d’un bon œil les rapports de force en Asie ainsi modifiés ?

En juillet 1994, dans son Rapport annuel mondial sur le système économique et les stratégies, après les bouleversements liés à l’effondrement de l’URSS et au drame yougoslave, Thierry de Montbrial écrivait : “Parler de “nouvel ordre mondial” est ajourd’hui anachronique. Le monde est déséquilibré à l’échelle d’une sinon plusieurs générations. Beaucoup de turbulences découleront de la révolution de 1989-1991. [...] Mais à côté des épreuves, il y a et il y aura des opportunités.“

Aujourd’hui, dans le sillage de nouvelles épreuves (expansion du terrorisme, crise économique et financière…), l’avènement de ce nouvel ordre mondial est plus que jamais nécessaire. Il s’agit de mettre en place les conditions optimales d’un dialogue à l’échelle planétaire, seul à même de surmonter les défis de ce début de XXIème siècle. Après l’affrontement bipolaire de la Guerre Froide auquel a succédé une période d’”hyper puissance” américaine, les Nations unies, seule structure de concertation légitime pour assumer ce rôle, ont donc là l’occasion de recouvrer toute leur crédibilité, en réalisant – tout au moins en partie – la prophétie du Président Jacques Chirac : “J‘ai la conviction que notre génération saura créer les institutions et les règles d’une démocratie planétaire, ouverte et solidaire” (21 mai 2003).

Dans un nouvel ordre mondial fondé sur le multilatéralisme, elles ont l’opportunité unique de s’épanouir et s’affirmer. Une opportunité à ne pas manquer.

LC.

Du G8 au G20 ?

On a beaucoup écrit depuis le dernier sommet du G20. D’un côté, les euphoriques qui se félicitent à l’envi d’un succès grandiose et d’un moment historique. De l’autre, les plus réservés, qui se rendent bien compte que derrière les déclarations officielles et l’harmonie affichée, subsistent nombre de divergences.

Sur le fond, nombreux sont les analystes avisés qui soulignent les insuffisances des mesures décidées à Londres. Jacques Attali l’exprime avec une pointe de cynisme et de provocation : « Tout se passe comme si les alcooliques anonymes, tout heureux de leurs bonnes résolutions, avaient décidé, au sortir de leur réunion, de prendre un dernier verre. Pour la route. » Londres, ou le « bar à vingt »…

Pour autant, la réunion des vingt chefs d’Etat et de gouvernement les plus puissants de la planète est à elle seule un progrès considérable dans le sens d’une gouvernance mondiale, dont Jacques Attali est l’un des chantres les plus insistants. La mobilisation sans précédent requise par la crise a permis de sortir le G20, jusque là cantonné à des réunions ministérielles sans grand retentissement, de son rôle subalterne derrière le club très fermé du G8, pourtant l’objet de nombreuses polémiques. De fait, structure originale de concertation entre les grandes puissances, mise en place au coeur de la Guerre Froide et élargie à huit membres, le G8 s’apparente  à un laboratoire de la gouvernance mondiale, mais aujourd’hui, l’évolution du monde, avec l’émergence de nouvelles puissances, amène à remettre en cause sa légitimité, et à s’interroger sur son avenir.

Petit rappel historique, pour mieux prendre conscience du cap qui a été franchi. Né en novembre 1975 au sommet de Rambouillet, à l’initiative du président français Giscard d’Estaing et du chancelier allemand Schmidt, le G6 visait initialement la mise en place d’un groupe de discussion, aux rencontres régulières et informelles, afin de traiter les questions économiques et financières. Y étaient associées les six principales démocraties industrielles (France, Etats-Unis, Japon, RFA puis Allemagne, Royaume-Uni, Italie), rejointes par le Canada l’année suivante et la Fédération de Russie en 1998.

Chaque année, ce désormais « Groupe des 8 », présidé par l’un de ses membres, accueille une série de réunions ministérielles, dans des domaines tels que la santé, l’éducation, l’énergie, l’environnement, la justice et la sécurité, préalables au sommet des chefs d’Etat et de gouvernement, auxquels s’associent également le président de la Commission Européenne (depuis 1977) et, au cas par cas, un invité parmi les « Cinq » (Afrique du Sud, Brésil, Chine, Inde, Mexique).

Créé pour faire face aux enjeux économiques de la mondialisation, ce groupe s’est donc élargi, tant sur le plan géographique qu’au niveau des sujets abordés. Si le coeur des discussions a bien toujours été la surveillance de l’économie mondiale, le champ s’est étendu au point de faire apparaître le G8 comme un organe de concertation mondiale, sur des thèmes à vocation planétaire, allant de la paix au réchauffement climatique : ainsi, au sommet de Kananaskis (Canada) en 2002, fut créé un Partenariat Mondial relatif à la lutte contre la prolifération des armes, ou, en 2006, le sommet de St-Petersbourg (Russie) porta essentiellement sur la sécurité énergétique.

Toutefois, le G8 n’étant ni une institution – les rencontres sont informelles -, ni un organe décisionnel, il n’impose rien. Il s’agit en somme d’un simple lieu de concertation, en vue de mettre en place une coopération à l’échelle des grandes puissances, dans des domaines d’intérêts majeurs. De ce point de vue, le fonctionnement du G8 relève bien d’une démarche de gouvernance mondiale, au sens de la Commission de la gouvernance mondiale : « La gouvernance est un processus continu, pour lequel une démarche coopérative est mise en oeuvre : elle inclut des arrangements informels, ressentis par les protagonistes comme de leur intérêt. »

Mais ce statut particulier du G8 s’accompagne de lourdes questions sur son avenir, que la crise a d’autant plus mises en exergue. Pour devenir plus efficace dans la mise en oeuvre des mesures proposées, le G8 aurait sans doute vite dû s’institutionnaliser et ainsi se doter d’un pouvoir décisionnel. Cependant, une telle perspective s’est rapidement avérée difficilement envisageable dans la mesure où il se serait alors posé en concurrent d’instances internationales déjà en place, et par ailleurs, aurait dès lors surgi la question de la transparence des débats et de la légitimité des décisions. Depuis bien longtemps déjà, il suscite les protestations des mouvements altermondialistes qui remettent en cause sa légitimité, l’accusant de vouloir « diriger le monde », au mépris des autres pays, pour imposer une politique libérale.

Certes, en tant que puissance économique, les membres du G8 paraissent légitimes, puisqu’ils représentent à eux seuls 58% du PIB mondial (WB, 2007), mais le fait qu’ils ne regroupent que 13% de la population mondiale, et surtout, l’émergence de nouvelles puissances, ont fait se lever ces dernières années l’exigence de changements qui rendent ce groupe de discussion plus en phase avec les réalités d’aujourd’hui. Les nouveaux défis économiques et environnementaux du monde dépassant largement le cadre de ces huit pays, il fallait envisager une évolution du fonctionnement, de façon à intégrer de nouveaux membres susceptibles d’apporter leur contribution, et à mieux prendre en compte l’émergence de nouvelles puissances.

Comment, par exemple, prétendre réguler l’économie mondiale sans l’Asie du Sud-Est, appelée à en devenir le coeur ? La planète ne fonctionne désormais plus sur le vieux modèle fondateur de la mondialisation, selon lequel les pays occidentaux consomment et s’endettent tandis que les pays émergents exportent à bas prix. Aujourd’hui, le monde est multipolaire et interdépendant : il dépend de la Chine en tant qu’atelier ou du Brésil dans le domaine agricole. La régulation ne peut donc se faire de manière concertée sans la participation de ces pays émergents, désormais complètement intégrés à l’économie mondiale.

Ces arguments, jusque-là timides, sont devenus évidences avec la crise financière, qui a donc conduit à l’incorporation des puissances émergentes. Cet élargissement présente l’exceptionnel attrait de consolider le poids et la légitimité de ce groupe de discussion sur le plan international, puisqu’il représente 90% de la richesse et 60% de la population mondiales. Reste à savoir s’il s’agit là d’une ouverture ponctuelle, qui se résorbera sitôt la crise maîtrisée, ou bien, ce qui est bien entendu souhaitable, d’une évolution irréversible. A ce jour, le sommet du G8 de juillet 2009 à la Maddalena est maintenu – et une réunion préparatoire des ministres de l’environnement se tient d’ailleurs la semaine prochaine à Syracuse, avec la présence encourageante de dix nations supplémentaires, les “Cinq”,  l’Egypte, l’Indonésie, la Corée du Sud, l’Australie et le Danemark, hôte de la conférence de Copenhague à la fin de l’année – et doit traiter entre autres thèmes du développement, du climat, et… de la poursuite du dialogue avec les pays émergents…

En conclusion, le G8, embryon de gouvernance mondiale, a fait la preuve de ses limites en matière de « régulation mondiale », dans ce qui reste pourtant son domaine fondateur, en se montrant incapable d’endiguer l’emballement d’un système qui a mené à la crise que nous traversons aujourd’hui. Mais de cette faiblesse a émergé une nouvelle structure, bien moins anachronique, le G20 : on doit évidemment se féliciter de cette évolution, dans laquelle les plus enflammés ont vu l’avènement d’un nouvel ordre mondial.

Gardons-nous cependant d’un excès d’enthousiasme. D’abord, le G8 n’est pas dissout. Gageons qu’il a toutefois pris la mesure de la nécessité de renforcer la concertation auprès des pays émergents, et qu’il sera désormais plus sensible aux appels à un élargissement définitif.  Il s’agit en somme de définir la place de ces puissances en devenir au sein de la gouvernance mondiale, pour mieux trouver un nouvel équilibre planétaire : c’est tout l’enjeu de cette transition. Par ailleurs, pour nécessaire qu’il soit, ce changement n’en est pas pour autant suffisant : le pessimisme de certains commentateurs montre combien, en l’état, à 8 comme à 20, la structure reste incomplète, et il est probable qu’à terme, l’établissement d’une sorte de Conseil de sécurité économique – pour reprendre l’idée de J. Delors et l’appel de certains – reconnu par les nations, donc plus légitime et plus efficace, s’impose.

LC.

Niels Scott et la guerre climatique

A l’occasion d’un déjeuner aux côtés de M. Niels Scott, j’ai eu l’occasion de découvrir cette figure de l’Humanitaire. L’homme est humble, mais sa sérénité témoigne de quinze années passées sur le terrain, sous la bannière des Nations-Unies et de la Croix-Rouge. Son expérience est impressionnante et ses anecdotes authentiques, passionnantes.

Spécialiste des opérations consécutives aux catastrophes naturelles, il raconte ses aventures, comme Coordinateur des Opérations de la Croix Rouge en Asie Centrale (Tadjikistan), à Haïti ou en Afrique de l’Ouest, puis comme chef du Bureau de l’UNOCHA (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs) au Darfour, où il a passé trois ans. Passé à l’échelon du quartier général, il est désormais responsable, depuis Genève, de la Coordination des Opérations de la Croix Rouge Internationale : il explique les démarches qu’il entreprend auprès des autorités soudanaises, résolues à expulser les humanitaires du Darfour, avec notamment l’envoi d’un émissaire à Khartoum.

D’une façon surprenante, il rapporte surtout que le changement climatique occupe l’essentiel de son temps. La conférence mondiale qui se tiendra à Copenhague, en décembre prochain, sur ce thème, se veut ambitieuse, mais le manque de moyens est criant, et les réticences nombreuses, en particulier du côté des Etats-Unis, de la Chine, et des pays émergents, qui tiennent à leur développement industriel et économique, parfois au détriment de l’environnement.

Pourtant, souligne-t-il, le problème est véritablement préoccupant, même s’il n’est pas encore trop tard. La comparaison qu’il dresse permet de mesurer l’ampleur qu’il attribue au phénomène : pour M. Scott, la résignation du “c’est trop tard, le mal est fait” n’est pas valable, et il se réfère à la course aux armements nucléaires pendant la Guerre Froide. Cet emballement avait alors suscité la crainte de la communauté internationale devant la démultiplication du nombre de têtes nucléaires, qui paraissait irréversible. Force est de constater que la tendance s’est pourtant (un peu) inversée, comme en attestent les récentes négociations entre Barack Obama et Dmitri Medvedev : la volonté collective a permis de faire marche arrière. En somme, “yes, we can“.

Mais par-delà ces considérations, le réchauffement planétaire suscite le pessimisme de M. Scott, en ce qu’il risque, selon lui, de générer des guerres climatiques. Ainsi, il considère que le conflit au Darfour n’est qu’un des avatars du changement climatique : la sécheresse de cette région du Sahel a entraîné des déplacements de populations vers des terres plus fertiles, attisant des tensions ethniques préexistantes qui ont alors dégénéré. Dans cette même perspective, il craint l’éclatement d’une “guerre de l’eau” en Asie centrale, autour d’une mer d’Aral qu’il dit en totale déliquescence.

En un mot, donc, pour Niels Scott, l’eau deviendra bientôt l’idéal au nom duquel seront menés les conflits du XXIème siècle, comme la religion fut celui des croisades, les valeurs révolutionnaires celui des guerres napoléoniennes, l’idéologie celui de la Guerre Froide, ou la démocratie celui des “guerres contre le terrorisme” initiées par l’Administration Bush. Déjà, on sait que le contrôle des détroits représente un atout géopolitique majeur, que l’Egypte, avec son canal de Suez, sait particulièrement bien exploiter.

De même, le statut de la Mer Caspienne, riche en ressources hydrocarbures, divise les cinq Etats riverains. Enfin, le bail contracté en 1997 par Moscou sur le port ukrainien de Sébastopol, qui héberge le quartier général de la flotte russe de la Mer Noire, est un objet de tensions entre la Fédération de Russie et Kiev, qui menace d’en modifier les conditions. L’idéal aquatique a donc bien vocation à devenir symbole de puissance et marque de suprématie.

C’est dire combien “l’avenir de l’eau“, pour reprendre l’élégante expression d’Erik Orsenna, revêt un intérêt géopolitique majeur et constitue un enjeu de stabilité crucial.

LC.

Transition

” La fête est finie. C’était bien. Vraiment bien.”

Voici un mois que des impératifs sportifs et académiques, puis les formalités relatives à mon départ du campus de l’Ecole Polytechnique, m’ont éloigné de ces pages. Je remercie donc d’autant plus chaleureusement les visiteurs du mois de mars, ce millier de personnes qui m’ont fait l’honneur de consulter des billets qui dataient pourtant un peu.

Après cette exceptionnelle aventure humaine, empreinte d’Ovalie, me voici donc de retour, loin de Palaiseau, de ses vraies amitiés et des liens indéfectibles qui s’y sont créés – et non sans une certaine pointe de nostalgie -, investi de nouvelles fonctions, en tant que chargé de mission auprès du Président de l’Institut des hautes études sur les Nations unies (Ihenu). Cet organisme a vocation à étudier l’ensemble des composantes des Nations-Unies, en particulier dans les domaines sociaux, humanitaires et géopolitiques, dans le but de mener une réflexion sur la gouvernance mondiale, pour en améliorer le fonctionnement et la coordination.

A ce titre, je vais bénéficier dans les mois qui viennent d’un poste d’observation privilégié qui me permettra d’être au cœur de problématiques géopolitiques majeures et de mieux appréhender cette grande machine que sont les Nations-Unies. Pour mieux faire partager cette expérience et mieux rendre compte de la vie de cette institution, je m’efforcerai de rapporter dans ces pages les réflexions que m’inspireront mes différents travaux et mes diverses rencontres : j’espère ainsi pouvoir témoigner de la réalité sans doute complexe du système des Nations-Unies, et, depuis l’intérieur, en dévoiler la partie trop souvent immergée.

Pour autant, je n’oublie pas qu’en parallèle, je dois encore aux lecteurs le compte rendu de la seconde moitié des 40 000 milles de mon périple maritime, et je m’attacherai également, au gré de mes disponibilités, à m’acquitter de cette tâche.

Après trois mois de réflexions, me voici donc plongé au cœur du monde de la géopolitique et du multilatéralisme, pour une nouvelle aventure, que j’aborde avec enthousiasme et curiosité

LC.

L’Union Africaine, entre textes et réalités

L’assassinat par les militaires du président bissau-guinéen, Joao Bernardo Vieira, tenu pour responsable de l’attentat qui avait coûté la vie, quelques heures plus tôt, au chef d’Etat-major des armées, le général Tagmé Na Waié, plonge un peu plus l’ancienne colonie portugaise, un des pays les plus pauvres du monde, dans la détresse. Il montre l’instabilité de cette Afrique de l’Ouest où les coups d’Etat se succèdent : la méfiance entre les armées et le défunt président,  lui-même ancien général  de division porté au pouvoir par un putsch militaire en 1980, venait de ce que « Nino » Vieira craignait un nouveau coup d’Etat, semblable à celui qui l’avait exilé en 1999, avant qu’il ne revienne victorieusement en 2005.

Surtout, après l’assassinat par son garde du corps de Laurent-Désiré Kabila en République Démocratique du Congo, début 2001, il porte à 30 le nombre de Chefs d’Etat africains tués pendant leur exercice, en quelque 40 années d’indépendance. L’idée est donc ici de discuter, au regard de ces chiffres accablants, le rôle que peut jouer l’Union Africaine, qui a tout récemment désigné le très controversé Mouammar Kadhafi pour assurer sa présidence, dans la résolution des conflits et la construction de la sécurité collective en Afrique.

Née avec la Déclaration de Syrte en 1999, son objectif est de renouveler et consolider le projet d’intégration politique et économique, tout en rompant avec les insuffisances de l’Organisation de l’Unité Africaine, créée à Addis-Abeba en 1963. Celle-ci avait pour vocation, à l’ère de la bipolarité et de la décolonisation, d’affirmer l’Afrique au plan international, mais s’est très vite heurtée à une profonde division idéologique, entre chantres des Etats-Unis d’Afrique (Nasser, Kadhafi) et partisans d’un panafricanisme minimaliste fondé sur le principe de non-ingérence et le dogme de la souveraineté (Senghor, Houphouët-Boigny). C’est cette dernière vision de l’Afrique qui présidera à la mise en place de l’OUA, mais ces principes d’intangibilité des frontières paralyseront l’organisation, incapable de gérer les conflits dévastateurs sur son sol, sur fond de problèmes de financement (le total des arriérés des pays contributeurs atteindra 50 milliards de dollars…)

Aussi, était-il indispensable de mettre en place un nouvel organisme, susceptible de surmonter ce clivage pour relever le défi de l’intégration du développement régional et de la gestion des conflits. Malgré des dissensions persistantes entre supranationalistes (Kadhafi, encore) et souverainistes (qui l’emporteront encore), l’Union Africaine naît officiellement à Durban en juillet 2002, forte de 53 membres (tous les Etats africains à l’exception du Maroc, qui proteste contre l’admission de la République arabe Sahraouie démocratique, non reconnue par les Nations-Unies). Si elle reprend les grands principes « diplomatiques » de l’OUA, elle étend ses compétences dans les domaines sociaux, politiques et économiques, tout en rénovant son architecture institutionnelle, sur le modèle de l’Union Européenne. En particulier, son siège se situe en Ethiopie, à Addis-Abeba, elle dispose d’une Commission actuellement présidée par le Gabonais Jean Ping, et réunit annuellement une Conférence des Chefs d’Etat.

Mais l’innovation principale de cette nouvelle institution réside dans l’ambition affichée de trouver des solutions aux conflits qui gangrènent le continent. Pour ce faire, l’UA veut s’attaquer aux maux qui en sont générateurs, en promouvant le développement socio-économique de l’Afrique. Avec le NEPAD (Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique), il s’agit de sortir du système d’assistanat en vogue, pour que l’Afrique reprenne les clefs de sa propre économie. Avec le CSSDCA (Conférence sur la Sécurité, la Stabilité, le Développement et la Coopération en Afrique), l’UA souhaite mieux prendre en compte les dynamiques politico-économiques internes (développement, libertés), externes (coopération) et individuelle (sécurité des hommes et des femmes) susceptibles de générer une crise. En somme, il y a là un volet de prévention et d’anticipation des conflits, associé à une volonté de créer les conditions d’une paix civile (des sociétés sûres) et de changer les mœurs locales (recours systématique aux armes, corruption). C’est à tout le moins l’objectif affirmé par la Charte de l’UA : “Créer les conditions à long terme permettant d’assurer la paix et la sécurité en Afrique nécessite des mesures pour réussir à combattre les vulnérabilités politiques, sociales, qui sont à l’origine des conflits“.

Mieux encore, dans cette perspective, l’UA s’est dotée d’un “organe de décision permanent pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits“, le Conseil de Paix et de Sécurité. Pour rompre avec la fatalité des guerres, disposer d’instruments aptes à relever le défi de la paix, et ce faisant reprendre en main sa propre sécurité, face à des conflits souvent délaissés par la communauté internationale, l’UA abandonne le sacro-saint dogme de souveraineté, en instaurant un droit d’intervention qui légitime le recours à la force. Cette affirmation de la puissance comme cadre de gestion des conflits s’accompagne de la mise en place d’outils de prévention des désordres, de rétablissement et de consolidation de la paix, et d’intervention militaire.  C’est dans cette perspective que s’inscrit la création des soldats de l’UA, les Casques Blancs – comme les Casques Bleus avaient été créés par l’ONU pour remédier aux faiblesses de la SDN. Ils s’organisent autour d’un système d’alerte rapide, de contingents prépositionnés, de façon à minimiser et optimiser les projections d’hommes, le tout placé sous le commandement d’un Etat-major. Ces forces ont pour rôle d’affirmer leur autorité sur les zones conflictuelles.

Une piste consiste, lorsque la conciliation est impossible du fait de l’intransigeance de certains acteurs, à faire preuve de partialité positive : il s’agit là d’appuyer l’avantage stratégique de l’une des parties, pour mieux pousser à la résignation l’adversaire affaibli, de façon à précipiter le règlement du conflit et éviter l’enlisement ou le statu quo ravageurs pour l’économie et les populations. Autre moyen théorique de sortir des conflits : l’imposition coercitive de la mise en œuvre des accords de paix, de façon à éviter une “pacification belligène”, où les accords de paix ne sont que des trèves dont profitent les belligérants pour réorganiser leurs troupes avant un nouvel assaut, comme ce fut notamment le cas au Libéria, où 5 accords de paix se soldèrent par un échec entre 1993 et 2003, jusqu’à ce que la partialité positive des grandes puissances et du voisin guinéen, appuyant les rebelles, chasse Charles Taylor du pouvoir et amorce l’extinction de la guerre civile. Il y a donc là la volonté d’inscrire la médiation sur fond de menace de recours à la force.

Voici donc les principes affirmés par les textes de l’Union Africaine, dont les mises en œuvre ont parfois été couronnées de succès. La résolution du conflit libérien, la présence d’une force de 9000 hommes au Darfour, une médiation efficace entre Kibaki et Odinga au moment de la crise kenyanne sont  en partie à mettre à son crédit. Elle peut aussi se flatter depuis 2006 de la présence d’un ambassadeur américain près l’UA.

Pour autant, ses ambitions se heurtent bien souvent à des réalités extrêmement crues, qui mettent en exergue son impuissance à régler les crises. Le Darfour et le Kivu sont en proie à des tensions délétères. Madagascar est plongé dans une crise politique apparemment sans issue, en dépit des tentatives de médiation de l’UA. Le Zimbabwe de Robert Mugabe s’effondre sous les coups de boutoir du choléra, de l’inflation, et d’un dirigeant irresponsable. Le conflit somalien reste sans solution depuis 15 ans, et la force de l’UA sur place, sous-équipée et mal payée, est impuissante face à l’avancée des milices islamiques. L’exemple somalien est significatif du manque de moyens de l’Union, victime de défauts de financement et de contingents militaires limités. A cela, s’ajoutent la persistance de réticences idéologiques vis-à-vis de l’ingérence, et le jeu de leadership des grands pays (Afrique du Sud, Nigéria, Libye, Algérie) qui, en retour de leurs contributions financières et militaires, tentent de peser pour privilégier leurs intérêts propres. Cette politisation des institutions bride l’autonomie de la Commission, trop souvent cantonnée au rôle de « porte-parole », du fait de ses difficultés à s’affranchir de la tutelle des Etats-membres.

Enfin, subsistent des ambiguïtés quant aux attributions respectives du NEPAD et de la CSSDCA, qui en sapent l’efficacité en ouvrant la voie à des redondances et à des chevauchements. Il en est de même entre l’Union Africaine dans son ensemble et les organisations africaines régionales : on touche là aux relations difficiles entre l’UA et les CER (Communautés Economiques Régionales) qui, au fil des ans, ont investi le champ politique et se sont appropriées la responsabilité du maintien de la paix dans leur espace territorial. Aussi, l’Union se contente-t-elle souvent de protester et de condamner depuis Addis-Abeba, s’en remettant, faute de pouvoir agir autrement, aux CER pour ce qui est du règlement effectif du conflit. Ce « suivisme » est en contradiction avec la suprématie de l’UA sur les organisations régionales, pourtant constamment réaffirmée, mais témoigne des faiblesses de cette organisation continentale, qui doit encore relever bien des défis pour être à la hauteur de ses ambitions, participer à la stabilité et à l’unité de l’Afrique, et donc dépasser ce rôle bien dérisoire d’ « autorité morale », dans lequel elle doit se cantonner aujourd’hui.

LC.

La réforme des institutions européennes

Dans quelques jours, la France cédera la présidence de l’Union Européenne à la République tchèque.  Glacial passage de témoin entre Paris et Prague, annonce-t-on : d’un côté, Nicolas Sarkozy, qui aura marqué ce semestre de son dynamisme et de sa volonté de faire avancer l’Europe, de l’autre, le chef de l’Etat tchèque, Vaclav Klaus, qui se présente comme un “dissident européen” et a fait savoir qu’il se refusait à hisser les couleurs de l’Union sur le château de Prague. De fait, la République tchèque pourrait apparaître comme un mauvais élève de la classe européenne : elle vient seulement de faire modifier sa Constitution en vue de la ratification du traité de Lisbonne. A l’inverse, si la présidence française a commencé dans la difficulté (rejet du traité de Lisbonne par l’Irlande, polémique sur les JO de Pékin), à la faveur de la crise géorgienne puis de la crise du capitalisme mondial, Nicolas Sarkozy a affiché son volontarisme, endossant par là-même un véritable leadership européen, reconnu par l’ensemble de ses partenaires, par Barack Obama lui-même, qui saluera un président français “énergétique“, et récemment par le magazine américain “Newsweek”, qui le classe troisième personnalité de l’année. Ce faisant, voici donc la France redevenue moteur de la construction européenne, et  revenue au centre du jeu européen.

Pourtant, la situation n’a pas toujours été celle-ci. Après le  ”Non” au référendum du 29 mai 2005, entraînant dans son sillage les Pays-Bas, la France a porté un coup d’arrêt indiscutable à l’intégration européenne. Paralysée, fonctionnant sur la base du traité de Nice, inadapté à l’élargissement à Vingt-Sept membres, l’Union s’est enfoncée dans une crise institutionnelle majeure. Pour sortir de cette crise, une réforme des institutions s’impose : c’est l’objet du traité de Lisbonne, signé par les Chefs d’Etats en 2007. Il s’agit, pour l’Union, de surmonter la crise institutionnelle et identitaire qu’elle traverse, en adaptant ses organes exécutifs (le Conseil Européen, regroupant les Chefs de gouvernement, et la Commission, instance en charge de la proposition et de l’exécution des politiques communautaires), législatif (le Parlement Européen), ses procédures de décision et sa philosophie, au contexte d’élargissement et de mondialisation qui est le sien. Si le traité de Lisbonne semble donc ouvrir de nouvelles perspectives institutionnelles, le message du 29 mai ne doit pas être ignoré : il témoigne d’attentes profondes de la part des citoyens européens.

L’enjeu est par conséquent désormais double : il s’agit d’une part de doter l’Union d’institutions stables et performantes, qui lui permettront de travailler efficacement à Vingt-Sept, mais également de modifier les processus décisionnels de manière à retrouver la confiance de ses citoyens, qui semblent rejeter le modèle d’intégration actuel. Tâchons donc d’analyser d’une part comment le traité de Lisbonne se pose comme un gage d’efficacité pour l’Europe, et d’autre part de mieux décrypter le message du 29 mai.

Tout d’abord,  la réforme des institutions est absolument indispensable pour relever le défi de l’élargissement. Après le rejet du traité constitutionnel, l’Union s’est trouvée incapable de fonctionner et de s’affirmer sur le plan international. En effet, la doctrine de l’approfondissement institutionnel, en parallèle de l’élargissement, si chère à Jean Monnet, a été abandonnée au début des années 1990. Bien qu’elle revienne à l’ordre du jour dès 1996, lorsque la Commission avertit que « l’accroissement substantiel des membres de l’Union aura des effets mécaniques sur le fonctionnement des institutions », et qu’elle soit même posée comme un préalable à l’élargissement en 2000, à Nice, ces bonnes intentions ne sont pas suivies dans les faits : le traité de Nice en pose certes les bases, mais n’est pas en tant que tel « viable pour la poursuite du processus d’intégration » (Parlement Européen, 01/2006) ; il s’agit plutôt de préparer l’élaboration du projet de Constitution, rejeté l’année suivante par les Français et les Néerlandais.

Dès lors, l’Union se trouve en proie à un flottement institutionnel désastreux : elle ne peut fonctionner à 27, avec des institutions pensées pour 15.  En particulier, de graves difficultés surviennent dans la prise de décision, l’unanimité étant impossible à obtenir à 27. Par ailleurs, la règle d’un Commissaire par Etat-membre grossit la Commission à 27 unités, ce qui a pour effet de la diluer et de l’affaiblir. Ensuite, la rotation semestrielle de la présidence apparaît comme une entrave à une action d’envergure, tandis que des flottements subsitent quant aux compétences relevant de l’Union ou des Etats membres.

Sur le plan international, avec l’élargissement, le risque d’accroissement des divergences en politique étrangère est conséquent et fait craindre de nouveaux épisodes catastrophiques pour la crédibilité de l’Europe, à l’image de la crise des Balkans, qui avait souligné l’impuissance des Européens à résoudre un conflit sur leur propre continent, ou de la cacophonie de 2003 sur la crise irakienne. Il est donc impératif  d’ordonner les institutions de l’Union pour qu’elle s’exprime d’une seule voix sur la scène internationale : l’enjeu n’est autre que sa cohérence et sa crédibilité, nécessaires à son affirmation planétaire. Il s’agit de faire mentir tous ceux qui depuis trop longtemps regardent l’Europe d’un œil railleur en la qualifiant de « géant économique, mais nain politique ».

Aussi, « la réforme des institutions n’est pas une fin en soi »(Barroso, 2004) , mais une nécessité vitale.  Valery Giscard d’Estaing, grand artisan de la réforme de l’Europe, soulignera d’ailleurs en 2008, à l’Ecole Polytechnique, les dangers d’«une Europe sans institutions performantes, continent divisé et affaibli». Le “traité modificatif” de Lisbonne, d’octobre 2007, entend donc mettre fin à la paralysie qui a suivi 2005 et menacé l’Europe, car, pour reprendre la métaphore de la bicyclette chère à Jacques Delors, « Si l’Europe n’avance pas, elle tombe ». Il entend réformer les institutions en ce sens, et rendre l’Union plus efficace. Il reprend les principales avancées institutionnelles du traité de Constitution, comme le souligne P. Selal, Ambassadeur, représentant permanent de la France près l’UE : « Toutes les véritables améliorations institutionnelles qu’apportait le projet de Constitution sont en réalité maintenues. Tout ce qui était nécessaire et novateur pour le fonctionnement de l’Union est préservé. ».

D’abord, pour rendre l’Europe plus efficace, il lève le flou quant aux compétences relevant de Bruxelles et des Etats membres, et dote l’Union de méthodes de travail, de règles de vote simplifiées, et d’institutions modernes permettant le bon fonctionnement d’une Union à 27. Le vote à la majorité qualifiée est étendu et l’avènement du principe de la double majorité, permettant l’adoption d’une mesure si elle est approuvée par 55% des Etats, représentant 65% de la population, assure un processus décisionnel plus efficace. Par ailleurs, la réduction envisagée de la Commission à 18 Commissaires va lui permettre de réaffirmer son rôle et de se recentrer sur ses missions. Au plan international, le traite dote l’Union d’outils pour se faire clairement entendre dans le monde : une présidence stable de deux ans et demi permettant une continuité d’action et de représentation, ainsi qu’un seul Haut représentant aux affaires étrangères et à la PESC,  visage unique de la diplomatie européenne, qui en assurera par là-même l’unité et la cohérence. Certes rejeté par référendum par l’Irlande (qui est constitutionnellement tenue de soumettre le texte au vote populaire), le traité est néanmoins en bonne voie, dans la mesure où Dublin est désormais prête à le revoter, de la même façon qu’elle avait rejeté en 2001 le traité de Nice avant de l’approuver l’année suivante.

Sortie de l’impasse institutionnelle et, partant, relancée, l’Union doit toutefois attacher une extrême importance au message du 29 mai : de fait, le rejet du traité Constitutionnel révèle le déficit démocratique de l’Union et la volonté d’implication des citoyens européens. L’Europe a trop longtemps privilégié un fonctionnement élitiste qui l’a éloignée du peuple. Son statut particulier (J. Delors parlera d’ « OPNI », Objet Politique Non Identifié) l’empêche d’avoir un exécutif homogène (la Commission doit s’appuyer sur une trop large majorité) : elle fonctionne plutôt comme une « démocratie de consensus » qui avance progressivement par traités (c’est la théorie du spill-over, ou débordement). En conséquence, la complexité des procédures et l’absence de repères par rapport au champ politique national brouillent la compréhension de l’Europe pour ses citoyens. Ils ont l’impression que l’Union Européenne relève d’une dynamique bureaucratique bruxelloise, lointaine, élitiste et peu lisible : la confusion est accrue par le procédé des traités qui apparaissent comme autant de « bricolages » chaotiques, résultats de compromis difficiles entre Etats. Cela s’est naturellement traduit par un désintérêt, une désaffection manifestes pour l’Union Européenne : l’abstention aux élections européennes (alors que l’instauration de l’élection du Parlement au suffrage universel, en 1979, visait au contraire à rapprocher l’institution du peuple) de 2004 (55% en moyenne) et l’euroscepticisme grandissant outre-Rhin en sont les symboles les plus marquants.

Pour autant, aujourd’hui,  l’emprise croissante de l’Europe sur le quotidien suscite, chez les citoyens, une volonté de réappropriation des enjeux européens : ils exigent une Europe plus transparente et légitime. Le temps où l’Europe était le fait de quelques individualités éclairées est révolu : le « consensus permissif », où l’Europe lointaine et abstraite, désintéressait sa population n’est plus. Avec l’extension de ses prérogatives, ses ressortissants refusent désormais d’être laissés en marge de l’intégration européenne et de subir les règles venues de Bruxelles : jusque là citoyens de l’Europe, ils exigent de devenir citoyens européens et réclament d’y être impliqués (en témoigne la participation de 70% au référendum en France, à comparer aux élections européennes : 49% en 1989, 47% en 1999, 43% en 2004). Cela implique pour l’Union Européenne de se réformer en profondeur à deux niveaux pour relever deux défis majeurs.

Le défi de la transparence et de la pédagogie : il faut « expliquer » l’Europe à ses citoyens, pour ne pas laisser, comme en 2005, des enjeux conjoncturels et locaux interférer. Il faut « rendre l’Europe palpable » pour ceux qui la perçoivent encore comme un Frankenstein bureaucratique hantant le Berlaymont de Bruxelles.

Le défi de la légitimité démocratique : il s’agit ici de renforcer le contrôle et l’accès des citoyens aux institutions. En ce sens, le traité de Lisbonne avance, en renforçant le rôle du Parlement européen, instance qui, elle, tient sa légitimité du vote populaire : il reçoit de nouvelles attributions importantes dans le domaine de la législation, du budget et des accords internationaux, tandis que le recours à la procédure de codécision (décisions prises en accord avec le Conseil) est accru. Par ailleurs, le traité élargit la participation et le droit de regard des parlements nationaux par rapport aux décisions de l’Union, par le biais du principe de subsidiarité. Enfin, il veut mieux prendre en compte les attentes sociales des citoyens, en intégrant la Charte des droits fondamentaux dans le droit européen primaire, et en instaurant un droit de pétition européen, de manière à encourager les initiatives populaires.

Par conséquent, après l’échec du projet de Constitution, véritable séisme en Europe, l’Union Européenne a su se relancer : le traité de Lisbonne, déjà ratifié par 25 des membres (à l’exception de l’Irlande qui l’a refusé, et de la République Tchèque, qui a tout juste commencé le processus de ratification) devrait entrer en vigueur dans le courant de l’année 2009 et doter l’Union de nouvelles institutions qui lui permettront de mieux fonctionner à 27, et de s’affirmer sur la scène internationale, tout en se rapprochant de ses citoyens. Si elle parvient donc à relever le défi de la réforme institutionnelle, l’Union, performante, pourra profiter des fruits de ce travail : ainsi, dans le domaine économique et financier, où ses institutions sont le plus en pointe, on a vu le succès de la BCE, extrêmement réactive face à la crise financière au mois d’octobre dernier. De ce point de vue, les élections européennes de 2009 constitueront un test, à condition que les dangers d’un scrutin une nouvelle fois brouillé par des manoeuvres politiciennes s’éloignent. Par ailleurs, à 27 membres, l’Union semble d’autant plus condamnée à progresser selon son modèle d’intégration actuel : à petits pas et de façon consensuelle, pour adapter ses institutions. Ce réformisme institutionnel par la voie des traités, semble donc s’imposer de façon inéluctable, au risque de maintenir le fossé qui s’est creusé avec les peuples. Reste donc à savoir si l’Union pourra longtemps continuer à concilier cette démarche consensuelle et intergouvernementale avec l’exigence démocratique de ses ressortissants.

LC.