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La réforme des institutions européennes

logo PFUEDans quelques jours, la France cédera la présidence de l’Union Européenne à la République tchèque.  Glacial passage de témoin entre Paris et Prague, annonce-t-on : d’un côté, Nicolas Sarkozy, qui aura marqué ce semestre de son dynamisme et de sa volonté de faire avancer l’Europe, de l’autre, le chef de l’Etat tchèque, Vaclav Klaus, qui se présente comme un « dissident européen » et a fait savoir qu’il se refusait à hisser les couleurs de l’Union sur le château de Prague. De fait, la République tchèque pourrait apparaître comme un mauvais élève de la classe européenne : elle vient seulement de faire modifier sa Constitution en vue de la ratification du traité de Lisbonne. A l’inverse, si la présidence française a commencé dans la difficulté (rejet du traité de Lisbonne par l’Irlande, polémique sur les JO de Pékin), à la faveur de la crise géorgienne puis de la crise du capitalisme mondial, Nicolas Sarkozy a affiché son volontarisme, endossant par là-même un véritable leadership européen, reconnu par l’ensemble de ses partenaires, par Barack Obama lui-même, qui saluera un président français « énergétique« , et récemment par le magazine américain « Newsweek », qui le classe troisième personnalité de l’année. Ce faisant, voici donc la France redevenue moteur de la construction européenne, et  revenue au centre du jeu européen.

Pourtant, la situation n’a pas toujours été celle-ci. Après le  « Non » au référendum du 29 mai 2005, entraînant dans son sillage les Pays-Bas, la France a porté un coup d’arrêt indiscutable à l’intégration européenne. Paralysée, fonctionnant sur la base du traité de Nice, inadapté à l’élargissement à Vingt-Sept membres, l’Union s’est enfoncée dans une crise institutionnelle majeure. Pour sortir de cette crise, une réforme des institutions s’impose : c’est l’objet du traité de Lisbonne, signé par les Chefs d’Etats en 2007. Il s’agit, pour l’Union, de surmonter la crise institutionnelle et identitaire qu’elle traverse, en adaptant ses organes exécutifs (le Conseil Européen, regroupant les Chefs de gouvernement, et la Commission, instance en charge de la proposition et de l’exécution des politiques communautaires), législatif (le Parlement Européen), ses procédures de décision et sa philosophie, au contexte d’élargissement et de mondialisation qui est le sien. Si le traité de Lisbonne semble donc ouvrir de nouvelles perspectives institutionnelles, le message du 29 mai ne doit pas être ignoré : il témoigne d’attentes profondes de la part des citoyens européens.

L’enjeu est par conséquent désormais double : il s’agit d’une part de doter l’Union d’institutions stables et performantes, qui lui permettront de travailler efficacement à Vingt-Sept, mais également de modifier les processus décisionnels de manière à retrouver la confiance de ses citoyens, qui semblent rejeter le modèle d’intégration actuel. Tâchons donc d’analyser d’une part comment le traité de Lisbonne se pose comme un gage d’efficacité pour l’Europe, et d’autre part de mieux décrypter le message du 29 mai.

Tout d’abord,  la réforme des institutions est absolument indispensable pour relever le défi de l’élargissement. Après le rejet du traité constitutionnel, l’Union s’est trouvée incapable de fonctionner et de s’affirmer sur le plan international. En effet, la doctrine de l’approfondissement institutionnel, en parallèle de l’élargissement, si chère à Jean Monnet, a été abandonnée au début des années 1990. Bien qu’elle revienne à l’ordre du jour dès 1996, lorsque la Commission avertit que « l’accroissement substantiel des membres de l’Union aura des effets mécaniques sur le fonctionnement des institutions », et qu’elle soit même posée comme un préalable à l’élargissement en 2000, à Nice, ces bonnes intentions ne sont pas suivies dans les faits : le traité de Nice en pose certes les bases, mais n’est pas en tant que tel « viable pour la poursuite du processus d’intégration » (Parlement Européen, 01/2006) ; il s’agit plutôt de préparer l’élaboration du projet de Constitution, rejeté l’année suivante par les Français et les Néerlandais.

Dès lors, l’Union se trouve en proie à un flottement institutionnel désastreux : elle ne peut fonctionner à 27, avec des institutions pensées pour 15.  En particulier, de graves difficultés surviennent dans la prise de décision, l’unanimité étant impossible à obtenir à 27. Par ailleurs, la règle d’un Commissaire par Etat-membre grossit la Commission à 27 unités, ce qui a pour effet de la diluer et de l’affaiblir. Ensuite, la rotation semestrielle de la présidence apparaît comme une entrave à une action d’envergure, tandis que des flottements subsitent quant aux compétences relevant de l’Union ou des Etats membres.

Sur le plan international, avec l’élargissement, le risque d’accroissement des divergences en politique étrangère est conséquent et fait craindre de nouveaux épisodes catastrophiques pour la crédibilité de l’Europe, à l’image de la crise des Balkans, qui avait souligné l’impuissance des Européens à résoudre un conflit sur leur propre continent, ou de la cacophonie de 2003 sur la crise irakienne. Il est donc impératif  d’ordonner les institutions de l’Union pour qu’elle s’exprime d’une seule voix sur la scène internationale : l’enjeu n’est autre que sa cohérence et sa crédibilité, nécessaires à son affirmation planétaire. Il s’agit de faire mentir tous ceux qui depuis trop longtemps regardent l’Europe d’un œil railleur en la qualifiant de « géant économique, mais nain politique ».

eu-flagAussi, « la réforme des institutions n’est pas une fin en soi »(Barroso, 2004) , mais une nécessité vitale.  Valery Giscard d’Estaing, grand artisan de la réforme de l’Europe, soulignera d’ailleurs en 2008, à l’Ecole Polytechnique, les dangers d’«une Europe sans institutions performantes, continent divisé et affaibli». Le « traité modificatif » de Lisbonne, d’octobre 2007, entend donc mettre fin à la paralysie qui a suivi 2005 et menacé l’Europe, car, pour reprendre la métaphore de la bicyclette chère à Jacques Delors, « Si l’Europe n’avance pas, elle tombe ». Il entend réformer les institutions en ce sens, et rendre l’Union plus efficace. Il reprend les principales avancées institutionnelles du traité de Constitution, comme le souligne P. Selal, Ambassadeur, représentant permanent de la France près l’UE : « Toutes les véritables améliorations institutionnelles qu’apportait le projet de Constitution sont en réalité maintenues. Tout ce qui était nécessaire et novateur pour le fonctionnement de l’Union est préservé. ».

D’abord, pour rendre l’Europe plus efficace, il lève le flou quant aux compétences relevant de Bruxelles et des Etats membres, et dote l’Union de méthodes de travail, de règles de vote simplifiées, et d’institutions modernes permettant le bon fonctionnement d’une Union à 27. Le vote à la majorité qualifiée est étendu et l’avènement du principe de la double majorité, permettant l’adoption d’une mesure si elle est approuvée par 55% des Etats, représentant 65% de la population, assure un processus décisionnel plus efficace. Par ailleurs, la réduction envisagée de la Commission à 18 Commissaires va lui permettre de réaffirmer son rôle et de se recentrer sur ses missions. Au plan international, le traite dote l’Union d’outils pour se faire clairement entendre dans le monde : une présidence stable de deux ans et demi permettant une continuité d’action et de représentation, ainsi qu’un seul Haut représentant aux affaires étrangères et à la PESC,  visage unique de la diplomatie européenne, qui en assurera par là-même l’unité et la cohérence. Certes rejeté par référendum par l’Irlande (qui est constitutionnellement tenue de soumettre le texte au vote populaire), le traité est néanmoins en bonne voie, dans la mesure où Dublin est désormais prête à le revoter, de la même façon qu’elle avait rejeté en 2001 le traité de Nice avant de l’approuver l’année suivante.

Sortie de l’impasse institutionnelle et, partant, relancée, l’Union doit toutefois attacher une extrême importance au message du 29 mai : de fait, le rejet du traité Constitutionnel révèle le déficit démocratique de l’Union et la volonté d’implication des citoyens européens. L’Europe a trop longtemps privilégié un fonctionnement élitiste qui l’a éloignée du peuple. Son statut particulier (J. Delors parlera d’ « OPNI », Objet Politique Non Identifié) l’empêche d’avoir un exécutif homogène (la Commission doit s’appuyer sur une trop large majorité) : elle fonctionne plutôt comme une « démocratie de consensus » qui avance progressivement par traités (c’est la théorie du spill-over, ou débordement). En conséquence, la complexité des procédures et l’absence de repères par rapport au champ politique national brouillent la compréhension de l’Europe pour ses citoyens. Ils ont l’impression que l’Union Européenne relève d’une dynamique bureaucratique bruxelloise, lointaine, élitiste et peu lisible : la confusion est accrue par le procédé des traités qui apparaissent comme autant de « bricolages » chaotiques, résultats de compromis difficiles entre Etats. Cela s’est naturellement traduit par un désintérêt, une désaffection manifestes pour l’Union Européenne : l’abstention aux élections européennes (alors que l’instauration de l’élection du Parlement au suffrage universel, en 1979, visait au contraire à rapprocher l’institution du peuple) de 2004 (55% en moyenne) et l’euroscepticisme grandissant outre-Rhin en sont les symboles les plus marquants.

Pour autant, aujourd’hui,  l’emprise croissante de l’Europe sur le quotidien suscite, chez les citoyens, une volonté de réappropriation des enjeux européens : ils exigent une Europe plus transparente et légitime. Le temps où l’Europe était le fait de quelques individualités éclairées est révolu : le « consensus permissif », où l’Europe lointaine et abstraite, désintéressait sa population n’est plus. Avec l’extension de ses prérogatives, ses ressortissants refusent désormais d’être laissés en marge de l’intégration européenne et de subir les règles venues de Bruxelles : jusque là citoyens de l’Europe, ils exigent de devenir citoyens européens et réclament d’y être impliqués (en témoigne la participation de 70% au référendum en France, à comparer aux élections européennes : 49% en 1989, 47% en 1999, 43% en 2004). Cela implique pour l’Union Européenne de se réformer en profondeur à deux niveaux pour relever deux défis majeurs.

Le défi de la transparence et de la pédagogie : il faut « expliquer » l’Europe à ses citoyens, pour ne pas laisser, comme en 2005, des enjeux conjoncturels et locaux interférer.berlaymont Il faut « rendre l’Europe palpable » pour ceux qui la perçoivent encore comme un Frankenstein bureaucratique hantant le Berlaymont de Bruxelles.

Le défi de la légitimité démocratique : il s’agit ici de renforcer le contrôle et l’accès des citoyens aux institutions. En ce sens, le traité de Lisbonne avance, en renforçant le rôle du Parlement européen, instance qui, elle, tient sa légitimité du vote populaire : il reçoit de nouvelles attributions importantes dans le domaine de la législation, du budget et des accords internationaux, tandis que le recours à la procédure de codécision (décisions prises en accord avec le Conseil) est accru. Par ailleurs, le traité élargit la participation et le droit de regard des parlements nationaux par rapport aux décisions de l’Union, par le biais du principe de subsidiarité. Enfin, il veut mieux prendre en compte les attentes sociales des citoyens, en intégrant la Charte des droits fondamentaux dans le droit européen primaire, et en instaurant un droit de pétition européen, de manière à encourager les initiatives populaires.

Par conséquent, après l’échec du projet de Constitution, véritable séisme en Europe, l’Union Européenne a su se relancer : le traité de Lisbonne, déjà ratifié par 25 des membres (à l’exception de l’Irlande qui l’a refusé, et de la République Tchèque, qui a tout juste commencé le processus de ratification) devrait entrer en vigueur dans le courant de l’année 2009 et doter l’Union de nouvelles institutions qui lui permettront de mieux fonctionner à 27, et de s’affirmer sur la scène internationale, tout en se rapprochant de ses citoyens. Si elle parvient donc à relever le défi de la réforme institutionnelle, l’Union, performante, pourra profiter des fruits de ce travail : ainsi, dans le domaine économique et financier, où ses institutions sont le plus en pointe, on a vu le succès de la BCE, extrêmement réactive face à la crise financière au mois d’octobre dernier. De ce point de vue, les élections européennes de 2009 constitueront un test, à condition que les dangers d’un scrutin une nouvelle fois brouillé par des manoeuvres politiciennes s’éloignent. Par ailleurs, à 27 membres, l’Union semble d’autant plus condamnée à progresser selon son modèle d’intégration actuel : à petits pas et de façon consensuelle, pour adapter ses institutions. Ce réformisme institutionnel par la voie des traités, semble donc s’imposer de façon inéluctable, au risque de maintenir le fossé qui s’est creusé avec les peuples. Reste donc à savoir si l’Union pourra longtemps continuer à concilier cette démarche consensuelle et intergouvernementale avec l’exigence démocratique de ses ressortissants.

LC.

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