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Hypocrisies soudanaises

Drapeau SoudanLe 4 mars 2009, la Cour Pénale Internationale lançait un mandat d’arrêt international à l’encontre du Président soudanais Omar el-Béchir, pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité.

Pourtant, depuis lors, le maître de Khartoum, au pouvoir depuis le coup d’Etat militaire de 1989, n’a eu de cesse de narguer la juridiction de la Haye, en se déplaçant librement dans  le Golfe et dans plusieurs pays d’Afrique, comme à Syrte (Lybie) en juillet 2009, au sommet de l’Union Africaine dont il a reçu, ultime pied-de-nez, le soutien officiel.

Comment en est-on arrivé à cette improbable et désastreuse situation qui met un peu plus en évidence les faiblesses d’une Cour sans moyens policiers, et qui doit donc compter sur une hypothétique coopération des Etats pour l’application des sanctions qu’elle rend ?

Le Soudan, grand comme cinq fois la France, au carrefour de l’Afrique noire et du monde arabo-musulman, recèle tous les ingrédients belligènes que l’on peut trouver en Afrique : mosaïque culturelle, religieuse et ethnique, convoitises pétrolières, agricoles ou aurifères. A l’extrême Ouest, une région périphérique mal contrôlée par le lointain pouvoir central, le Darfour. Les tensions y sont envenimées par le voisin tchadien du Président Idriss Deby, qui met tout en œuvre pour déstabiliser son ennemi Béchir, et exacerbées par des conditions climatiques propices à la sécheresse, qui encourage le déplacement des populations et les rivalités agraires.Soudan_carte

C’est ainsi qu’a éclaté en 2003 la guerre civile opposant les forces rebelles darfouries de l’Armée de Libération du Soudan (SLA) et du Mouvement pour la Justice et l’Egalité (JEM), soutenues par le Tchad, aux milices loyalistes janjawids qui se sont livrées à de terribles représailles, assorties de bombardements aveugles sur les populations. Leur politique de terres brûlées s’est soldée, selon les Nations unies, par quelque 300 000 morts et 2,7 millions de déplacés, dont 230 000 s’entassent dans des camps au Tchad. Ce sont aujourd’hui près de 4 millions de personnes qui dépendent de l’aide humanitaire apportée par les 10 000 personnels non gouvernementaux présents sur place, et évaluée à 2 milliards de dollars.

Général BéchirPour stabiliser la situation, les Nations unies ont dépêché, dans la continuité de l’Union Africaine, la Mission conjointe des Nations unies et de l’UA au Darfour (UNAMID) en juillet 2007. Parallèlement, saisie par le Conseil de Sécurité (mai 2005), la Cour Pénale Internationale lançait un mandat d’arrêt à l’encontre de l’ancien ministre de l’Intérieur Ahmed Haroun et d’un chef des milices janjawids, Ali Kosheib, pour les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité perpétrés par les forces loyalistes. Le général Béchir n’en maintenait pas moins Ahmed Haroun au poste cynique de Ministre d’Etat chargé des Affaires humanitaires.

Ce cas d’espèce met en exergue les carences des protocoles de Genève, qui assignent aux Etats la responsabilité de réprimer les crimes de guerre perpétrés sur leur territoire. Or, si l’Etat est lui-même partie au conflit, comme ici, cette responsabilité devient bien entendu illusoire, et les suites données par Béchir aux inculpations de 2007 furent effectivement des leurres…

CPI_LogoCe constat est à l’origine de la création de la Cour Pénale Internationale (Traité de Rome, 1998), qui a vocation à se substituer en dernier recours à un Etat juge et partie, pour endosser cette responsabilité de justice répressive dans le cadre de crimes visant les populations (avec, donc, un spectre d’intervention étendu au-delà du seul droit de la guerre puisqu’il couvre trois chefs d’inculpation : crimes de guerre, crimes contre l’humanité et génocide, les deux derniers pouvant survenir en l’absence de conflits armés).

Aussi, c’est assez naturellement que face au manque de coopération et aux provocations de Khartoum, le Conseil de Sécurité a donné toute liberté au procureur de la CPI, qui a délivré le 4 mars 2009, ce mandat d’arrêt si controversé à l’encontre du général Béchir. Très vite, cette inculpation divise la communauté internationale, entre inconditionnels du droit et pragmatiques craignant les représailles du régime.

De fait, cynique, Omar el-Béchir répond en excluant de son sol 16 ONG et en menaçant d’étendre cette mesure à l’ensemble des humanitaires présents au Darfour. Odieux maître chanteur, il sait disposer là d’un levier de poids…

L’action humanitaire est indispensable au Darfour : le départ des ONG laisserait 1,5 Million de personnes sans soin et 1 Million sans eau, tandis que l’absence de ces témoins extérieurs signifierait inéluctablement une recrudescence des massacres libres, tempérés par la présence de regards étrangers dans les camps de réfugiés.réfugiés darfour-carte

Aussi, Jean Ping, président de la Commission de l’UA, proteste que ce « mandat d’arrêt menace la paix au Soudan », tandis que l’humanitaire bien connu Rony Brauman craint une radicalisation du régime : il considère que cette décision de justice est risquée et prématurée – il faut attendre, dit-il, un accord entre belligérants avant de demander des comptes…

En face, on trouve les adeptes de l’action et les apôtres du Droit, qui s’élèvent contre l’impunité et défendent qu’en dépit des risques et des paradoxes, « Si le Droit n’est pas sanctionné, il n’y a plus de droit » : ceux qui le bafouent doivent en rendre compte.

Réfugiés darfourisS’engager dans la voie des sanctions, c’est répondre à l’attente de victimes, qui veulent voir leurs bourreaux jugés et punis.

Abandonner les poursuites au nom de l’humanitaire, c’est au contraire renoncer et instrumentaliser l’action humanitaire, comme un feu vert donné aux belligérants pour poursuivre les hostilités « puisque de toute façon, les populations sont prises en charge »…

Entre ces deux courants divergents, on trouve les ONG restées sur place et sujettes à un terrible dilemme : collaborer avec Khartoum et demander la fin des poursuites, pour pouvoir continuer à exercer leur rôle incontournable sur le terrain, ou rester ferme à l’égard du régime, au risque de se faire expulser…

L’enjeu de cette crise n’est autre que le lien entre Justice et Humanitaire. Hautement symboliques et théoriquement complémentaires, les deux domaines peuvent, on le voit, rapidement se révéler antagonistes : là où l’action humanitaire vise à limiter les souffrances, l’action judiciaire ne risque-t-elle pas, au contraire, de les favoriser par contrecoup ?

Justice et humanitaire : duo ou dualité ? Sans avoir la prétention d’apporter une réponse universelle à cette question, il convient de démêler l’écheveau soudanais à la lumière de l’hypocrisie de chacun des acteurs.

D’abord, depuis plusieurs années, les Organisations Non Gouvernementales ont, pour certaines, largement contribué à brouiller les pistes : en collaborant avec la Justice, l’Humanitaire ne transgresse-t-il pas ses principes fondateurs de neutralité et d’impartialité ? Or, après leur contribution a posteriori au travail de Tribunaux Pénaux Internationaux (Sierra Leone, ex-Yougoslavie), certaines ONG ont ici témoigné à charge dans l’enquête internationale sur le Darfour : ce faisant, elles ont mis en danger leur présence sur le terrain, qui repose précisément sur leur neutralité. Dans cette confusion propice aux amalgames, le régime soudanais a vu le spectre des Etats donateurs, soupçonnés de travailler dans l’ombre à sa perte…

Afin de ne pas tomber dans des pièges similaires à l’avenir, les ONG doivent en conséquence redéfinir leurs positions pour garantir leur impartialité et ainsi conserver la confiance des interlocuteurs intérieurs, indispensables pour accéder au terrain.

Ensuite, le procureur de la Cour Pénale Internationale, en lançant ce mandat d’arrêt inédit, à l’encontre d’un Chef d’Etat en exercice, offrait à sa juridLe Procureur de la CPI, Luis Moreno-Ocampoiction un retentissement médiatique inespéré pour cet organe jeune et balbutiant, fragilisé par des statuts complexes et des moyens très limités. S’engouffrant dans la brèche ouverte par le Conseil de Sécurité, et s’appuyant sur les statuts de la CPI qui lui octroient une compétence universelle sur les crimes internationaux (laquelle casse donc le Droit international qui garantit l’immunité des Chefs d’Etat lors de leurs déplacements à l’étranger), sa démarche s’inscrivait dans une double logique :

–        bien sûr, une logique de preuves reposant sur le dossier constitué par une Commission des Nations unies, et qui ne manque pas de pointer la responsabilité des dirigeants soudanais,

–        mais aussi et surtout, une logique plus contestable d’affirmation et de crédibilité : il s’agissait, avec ce coup médiatique, de justifier au monde (et en particulier aux bailleurs de fonds) l’intérêt de la CPI.

Enfin, le Conseil de Sécurité et les grands pays du monde ne sont pas exempts de tout reproche non plus. Car, en définitive, on peut se dire qu’en saisissant la CPI, puis en l’incitant à poursuivre le général Béchir, ils bottaient avantageusement en touche. De fait, en laissant libre cours à une décision à l’évidence impossible à mettre en œuvre, les grands Etats masquaient hypocritement leur manque de volonté  et prévenaient à moindres frais les accusations de désintérêt ou de délaissement à l’égard du Darfour : avec cette inculpation, ils faisaient la preuve, à destination des opinions publiques, de toute leur détermination à mettre fin au drame darfouri, tout en faisant l’économie d’une véritable action d’envergure.

Après l’action humanitaire, destinée à soulager les victimes sans pour autant nécessairement s’investir dans la résolution du conflit, vient le temps du Judiciaire : une décision sans effet, inapplicable, qui ne vise qu’à se parer des oripeaux de la bonne conscience et à opposer un symbole à une pénible et coûteuse mobilisation de moyens.

Tous ses aspects de la crise soudanaise sont pointés du doigt par les Etats africains, qui soutiennent le général Béchir et accusent la Haye de « néocolonialisme ». Pour ce qui les concerne, on peut toutefois se demander si la virulence de leur réaction ne procède pas plutôt de la crainte de voir la CPI poursuivre de nouvelles investigations au sein de leur propre pays, dans la continuité de cette jurisprudence…

Autant d’hypocrisies qui montrent en définitive que, fi d’idéalisme, Justice et Humanitaire sont tributaires de la realpolitik.

LC.

Réflexion nourrie d’une conférence donnée à l’Institut des hautes études sur les Nations unies par :

–        M. Philippe Ryfman, Professeur de Sciences Politiques à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, membre du Conseil d’Orientation de l’Action Humanitaire d’Urgence auprès du Ministère des Affaires étrangères, Administrateur de l’ONG Action contre la Faim-France,

–        M. Xavier Philippe, Professeur de Droit à l’Université Paul Cézanne Aix-Marseille II, ancien Conseiller juridique en Afrique du Sud (1994-2001), ancien Conseiller juridique du Comité international de la Croix-Rouge pour l’Europe de l’est (2004-2007)

–        M. Pierre Salignon, ancien Directeur général de Médecins sans frontières.

L’Union Africaine, entre textes et réalités

Joao B. VieiraL’assassinat par les militaires du président bissau-guinéen, Joao Bernardo Vieira, tenu pour responsable de l’attentat qui avait coûté la vie, quelques heures plus tôt, au chef d’Etat-major des armées, le général Tagmé Na Waié, plonge un peu plus l’ancienne colonie portugaise, un des pays les plus pauvres du monde, dans la détresse. Il montre l’instabilité de cette Afrique de l’Ouest où les coups d’Etat se succèdent : la méfiance entre les armées et le défunt président,  lui-même ancien général  de division porté au pouvoir par un putsch militaire en 1980, venait de ce que « Nino » Vieira craignait un nouveau coup d’Etat, semblable à celui qui l’avait exilé en 1999, avant qu’il ne revienne victorieusement en 2005.

Surtout, après l’assassinat par son garde du corps de Laurent-Désiré Kabila en République Démocratique du Congo, début 2001, il porte à 30 le nombre de Chefs d’Etat africains tués pendant leur exercice, en quelque 40 années d’indépendance. L’idée est donc ici de discuter, au regard de ces chiffres accablants, le rôle que peut jouer l’Union Africaine, qui a tout récemment désigné le très controversé Mouammar Kadhafi pour assurer sa présidence, dans la résolution des conflits et la construction de la sécurité collective en Afrique.

Née avec la Déclaration de Syrte en 1999, son objectif est de renouveler et consolider le projet d’intégration politique et économique, tout en rompant avec les insuffisances de l’Organisation de l’Unité Africaine, créée à Addis-Abeba en 1963. Celle-ci avait pour vocation, à l’ère de la bipolarité et de la décolonisation, d’affirmer l’Afrique au plan international, mais s’est très vite heurtée à une profonde division idéologique, entre chantres des Etats-Unis d’Afrique (Nasser, Kadhafi) et partisans d’un panafricanisme minimaliste fondé sur le principe de non-ingérence et le dogme de la souveraineté (Senghor, Houphouët-Boigny). C’est cette dernière vision de l’Afrique qui présidera à la mise en place de l’OUA, mais ces principes d’intangibilité des frontières paralyseront l’organisation, incapable de gérer les conflits dévastateurs sur son sol, sur fond de problèmes de financement (le total des arriérés des pays contributeurs atteindra 50 milliards de dollars…)

uaAussi, était-il indispensable de mettre en place un nouvel organisme, susceptible de surmonter ce clivage pour relever le défi de l’intégration du développement régional et de la gestion des conflits. Malgré des dissensions persistantes entre supranationalistes (Kadhafi, encore) et souverainistes (qui l’emporteront encore), l’Union Africaine naît officiellement à Durban en juillet 2002, forte de 53 membres (tous les Etats africains à l’exception du Maroc, qui proteste contre l’admission de la République arabe Sahraouie démocratique, non reconnue par les Nations-Unies). Si elle reprend les grands principes « diplomatiques » de l’OUA, elle étend ses compétences dans les domaines sociaux, politiques et économiques, tout en rénovant son architecture institutionnelle, sur le modèle de l’Union Européenne. En particulier, son siège se situe en Ethiopie, à Addis-Abeba, elle dispose d’une Commission actuellement présidée par le Gabonais Jean Ping, et réunit annuellement une Conférence des Chefs d’Etat.

Mais l’innovation principale de cette nouvelle institution réside dans l’ambition affichée de trouver des solutions aux conflits qui gangrènent le continent. Pour ce faire, l’UA veut s’attaquer aux maux qui en sont générateurs, en promouvant le développement socio-économique de l’Afrique. Avec le NEPAD (Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique), il s’agit de sortir du système d’assistanat en vogue, pour que l’Afrique reprenne les clefs de sa propre économie. Avec le CSSDCA (Conférence sur la Sécurité, la Stabilité, le Développement et la Coopération en Afrique), l’UA souhaite mieux prendre en compte les dynamiques politico-économiques internes (développement, libertés), externes (coopération) et individuelle (sécurité des hommes et des femmes) susceptibles de générer une crise. En somme, il y a là un volet de prévention et d’anticipation des conflits, associé à une volonté de créer les conditions d’une paix civile (des sociétés sûres) et de changer les mœurs locales (recours systématique aux armes, corruption). C’est à tout le moins l’objectif affirmé par la Charte de l’UA : « Créer les conditions à long terme permettant d’assurer la paix et la sécurité en Afrique nécessite des mesures pour réussir à combattre les vulnérabilités politiques, sociales, qui sont à l’origine des conflits« .

Mieux encore, dans cette perspective, l’UA s’est dotée d’un « organe de décision permanent pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits« , le Conseil de Paix et de Sécurité. Pour rompre avec la fatalité des guerres, disposer d’instruments aptes à relever le défi de la paix, et ce faisant reprendre en main sa propre sécurité, face à des conflits souvent délaissés par la communauté internationale, l’UA abandonne le sacro-saint dogme de souveraineté, en instaurant un droit d’intervention qui légitime le recours à la force. Cette affirmation de la puissance comme cadre de gestion des conflits s’accompagne de la mise en place d’outils de prévention des désordres, de rétablissement et de consolidation de la paix, et d’intervention militaire.  C’est dans cette perspective que s’inscrit la création des soldats de l’UA, les Casques Blancs – comme les Casques Bleus avaient été créés par l’ONU pour remédier aux faiblesses de la SDN. Ils s’organisent autour d’un système d’alerte rapide, de contingents prépositionnés, de façon à minimiser et optimiser les projections d’hommes, le tout placé sous le commandement d’un Etat-major. Ces forces ont pour rôle d’affirmer leur autorité sur les zones conflictuelles.

KadhafiUne piste consiste, lorsque la conciliation est impossible du fait de l’intransigeance de certains acteurs, à faire preuve de partialité positive : il s’agit là d’appuyer l’avantage stratégique de l’une des parties, pour mieux pousser à la résignation l’adversaire affaibli, de façon à précipiter le règlement du conflit et éviter l’enlisement ou le statu quo ravageurs pour l’économie et les populations. Autre moyen théorique de sortir des conflits : l’imposition coercitive de la mise en œuvre des accords de paix, de façon à éviter une « pacification belligène », où les accords de paix ne sont que des trèves dont profitent les belligérants pour réorganiser leurs troupes avant un nouvel assaut, comme ce fut notamment le cas au Libéria, où 5 accords de paix se soldèrent par un échec entre 1993 et 2003, jusqu’à ce que la partialité positive des grandes puissances et du voisin guinéen, appuyant les rebelles, chasse Charles Taylor du pouvoir et amorce l’extinction de la guerre civile. Il y a donc là la volonté d’inscrire la médiation sur fond de menace de recours à la force.

Voici donc les principes affirmés par les textes de l’Union Africaine, dont les mises en œuvre ont parfois été couronnées de succès. La résolution du conflit libérien, la présence d’une force de 9000 hommes au Darfour, une médiation efficace entre Kibaki et Odinga au moment de la crise kenyanne sont  en partie à mettre à son crédit. Elle peut aussi se flatter depuis 2006 de la présence d’un ambassadeur américain près l’UA.

Pour autant, ses ambitions se heurtent bien souvent à des réalités extrêmement crues, qui mettent en exergue son impuissance à régler les crises. Le Darfour et le Kivu sont en proie à des tensions délétères. Madagascar est plongé dans une crise politique apparemment sans issue, en dépit des tentatives de médiation de l’UA. Le Zimbabwe de Robert Mugabe s’effondre sous les coups de boutoir du choléra, de l’inflation, et d’un dirigeant irresponsable. Le conflit somalien reste sans solution depuis 15 ans, et la force de l’UA sur place, sous-équipée et mal payée, est impuissante face à l’avancée des milices islamiques. L’exemple somalien est significatif du manque de moyens de l’Union, victime de défauts de financement et de contingents militaires limités. A cela, s’ajoutent la persistance de réticences idéologiques vis-à-vis de l’ingérence, et le jeu de leadership des grands pays (Afrique du Sud, Nigéria, Libye, Algérie) qui, en retour de leurs contributions financières et militaires, tentent de peser pour privilégier leurs intérêts propres. Cette politisation des institutions bride l’autonomie de la Commission, trop souvent cantonnée au rôle de « porte-parole », du fait de ses difficultés à s’affranchir de la tutelle des Etats-membres.

Enfin, subsistent des ambiguïtés quant aux attributions respectives du NEPAD et de la CSSDCA, qui en sapent l’efficacité en ouvrant la voie à des redondances et à des chevauchements. pingIl en est de même entre l’Union Africaine dans son ensemble et les organisations africaines régionales : on touche là aux relations difficiles entre l’UA et les CER (Communautés Economiques Régionales) qui, au fil des ans, ont investi le champ politique et se sont appropriées la responsabilité du maintien de la paix dans leur espace territorial. Aussi, l’Union se contente-t-elle souvent de protester et de condamner depuis Addis-Abeba, s’en remettant, faute de pouvoir agir autrement, aux CER pour ce qui est du règlement effectif du conflit. Ce « suivisme » est en contradiction avec la suprématie de l’UA sur les organisations régionales, pourtant constamment réaffirmée, mais témoigne des faiblesses de cette organisation continentale, qui doit encore relever bien des défis pour être à la hauteur de ses ambitions, participer à la stabilité et à l’unité de l’Afrique, et donc dépasser ce rôle bien dérisoire d’ « autorité morale », dans lequel elle doit se cantonner aujourd’hui.

LC.